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导读

2023年2月13日，中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，这是21世纪以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件。全面推进乡村振兴，加快建设农业强国是本次文件的核心精神，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述。

2月14日上午，华南理工大学公共政策研究院（IPP）组织解读中央一号文件。本次研讨会由IPP学术副院长林辉煌博士率领乡村振兴研究团队进行讨论和交流，广州粤港澳大湾区研究院何冬妮副院长及其研究团队，以及IPP社会政策中心副研究员李婷博士、助理研究员戴明洁博士和经济政策中心副研究员郑凯方博士等研究人员也参加了本次的研讨会。

图源：网络

解读一号文件的基本结构

首先，这次一号文件的主题是“重点工作”，主要涉及9大类33条措施，工作重点非常全面。既然要紧抓重点工作，就需要理清各项工作中的逻辑与关联，比如先后顺序、主次顺序、不同区域不同城市的侧重点、各层级政府的组织分工等，9大类33条在2023年同时间做、同精力做、同质化做，难度较大。中央文件出台后，地方政府第一步需要做的事情还是结合本地的情况，制定具体的实施方案和落地细则。

在地化的实施方案，需要首先厘清总论里的几大概念和9大章节间的关系。

第一段提出了工作的底线要求（三农基本盘）和奋斗目标（农业强国），以及全面推进乡村振兴和农业农村现代化。在2022年底的中央农村工作会议中，习总书记阐述过这几个概念之间的关系。例如，农业强国是社会主义现代化强国的根基；农业农村现代化是社会主义现代化的重要组成部分，也是农业强国的内在要求和必要条件；全面推进乡村振兴是实现这两大目标的重要任务和工作抓手等。

新时代的农业强国以现代化为特征，我们曾是传统的农业强国，但这不再符合新时代的要求。具体而言，今年的一号文件在继续强调粮食安全和防止大规模返贫的两大底线的前提上，将往年一号文件提及“强化现代农业基础支撑”衍化成“加强农业基础设施建设”和“强化农业科技和装备支撑”两个部分，优先强调了农业科技和农业建设的核心作用，这是今次一号文件的亮点，同时响应了党的二十大报告对科教兴国战略和农业现代化的要求。接下来，文件将“拓宽农民增收致富渠道”和“巩固拓展脱贫攻坚成果”放在同一层面上，这意味着今年政策不止面向脱贫人口、更对准了全体农民，并且回应了后疫情时期的经济形势，农民的就业与发展需要同时抓好“脱贫”与“增收”的工作。而乡村发展、乡村建设和乡村治理的三大任务继续承接过往一号文件的结构，成为农业农村部门在我国农村工作的实践内容。最后，乡村振兴多元投入机制和县域城乡融合发展显示了政策制度的保障和创新。

解读一号文件的政策目标

在把握好文件的结构之后，研讨会将探讨的方向转向了政策的目标中。会上，李婷博士认为可以从战略层面、中观层面和具体层面认识今年的一号文件的政策目标：

第一是战略层面。党的二十大提到各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生，今年的一号文件也提出我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，这一点反复被强调，在这一形势下，农业农村发展的战略地位在提升。这是粮食安全问题被高度重视的重要背景。另一个需要重视的背景是，当前我们处于各类产业升级变化的攻关期，要平衡好乡村振兴和产业升级等政策目标，乡村振兴的推进不能过于冒进。结合广东省的十四五规划看，通过区分不同区域县域发展和乡村振兴的目标，来处理好城乡关系，处理好不同功能区的协同发展问题，值得关注。这个问题也是广东在推行乡村振兴政策时需要考虑的重要问题。

2018年到2022年完成了乡村振兴的第一个五年计划，我们首先要做的是，结合乡村振兴的实践，总结经验和教训，来确定未来3-5年乡村振兴的研究计划。

第二是中观层面。“乡村振兴”是一个多目标和高目标的综合性政策，在财政资源有限的情况下，实际上难以同时实施多个目标。因此，在实践中，还要明确不同目标、不同群体需求的优先性和重要性。不同目标的优先性和重要性，不仅要结合国家的政治经济形势来确定，还需要赋予农民和基层基于地方特殊性和自身需求来确定目标优先性和重要性的权利。比如文件提到“中央财政衔接推进振兴补助资金用于产业发展的比重力争提高到60%以上”，这实际上就是确定了特定目标的优先性和重要性，但是需要考虑的问题是，这一目标设置是否符合在村农民的需求，是否符合地方的需求。一个实际的情况是，很多地方的扶贫产业都存在负债经营的状况。

第三是具体层面。建设农业强国，有兜底性保障和先进性突破两个方面的措施。兜底性保障即守住三农基本盘底线，确保粮食安全和防止规模性返贫。主要是文件的第一、四部分。先进性突破，要依靠科技创新和改革创新双轮驱动。文件的第二、三部分是传统农业基础设施和农业的科技化升级，旨在打好传统农业的基础上，促进农业的现代化。文件的第五至八段分别涉及了乡村振兴的三大重点工作，乡村发展、乡村建设和乡村治理，其中，乡村发展主要是乡村产业的高质量发展，而产业发展的目的是富民强村，因此第六部分突出强调了农民的增收致富。最后一段是保障措施，主要是资金和人才的组织保障，并且以县域的城乡融合来强调资金和人才等要素的城乡双向流动价值。

解读一号文件的各项具体措施

一、抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供

粮食安全问题是重中之重的问题，连续两年的一号文件将这个问题放在了首位。首先需要反思的是，如何理解不同区域的粮食安全保障问题。2022年的一号文件强调“主产区、主销区、产销平衡区（三区）都要保面积、保产量”，都要实现基本自给。可以讨论的问题是，主销区是否有必要实现自给，如何实现自给。如果强调保面积，在实践中往往以扩面为主要方式，如何处理主销区的建设用地需求和农业生产平衡的问题。李博士认为，可以在三个区之间实现这一目标，无需局限于特定一个区域中，否则容易引起主销区为“稳面积”、“扩面积”而盲目地开荒，挤压主销区发展空间的问题。其次要反思的问题是如何处理好扩面和增加单产的问题。我国已经持续8年达到1.3万斤的产量，这两年才重视扩面，意味着前几年不通过扩面，即通过增加单产就可以达到这一目标，所以有必要讨论“稳面、扩面”的合法性和合理性的问题。她认为，“一刀切”强调稳面会限制农村建设用地的使用权利，实际阻碍了农村本身的发展。我们调研的一些村庄就存在文化广场建设因为荒地被划入到基本农田范围，而无法落地的问题。相较于稳面扩面，通过农业基础设施升级提高单位面积产量都对稳住粮食生产是更加根本的手段。

此外，还要考虑增加面积的成本和效率问题。八十年代后，农民的家计模式发生改变，农地大量抛荒，农地长期处于抛荒状态，包括一些在山沟沟里的土地，很多抛荒农地已无法再用。农业生产的基础设施长期陷入瘫痪，也是抛荒的重要原因。地方政府为完成“扩面”要求，在没有解决生产便利性的问题的情况下，盲目高成本开垦抛荒地，不仅不可持续，还增加基层治理的负担，令不少村落负债。

林博士认为，当前人口的粮食供给是相对安全的，主要的粮食危机在于非主粮，比如大豆、油料作物等。研究要将粮食供应体系的构成面搞清楚。至于主销区供应的问题，尤其是广东省的，他指出广东省的耕地主要在丘陵，大部分平地主要搞工业建设或者经济作物，是否要扩面，这需要考虑成本收益。另外，卫星或航拍拍到的耕地面积和实践层面上有所不同，保障粮食供给的稳定性主要解决耕地的历史问题，确认哪些耕地是有用的，哪些是不能再用的。

所以，当务之急，我们需要摸清耕地的家底、完善农业基础设施、强化农业生产技术（可结合利用广东省本地的科技、人才优势）、降低农资的成本（应完善农资保供稳价应对机制，做一个农资共同体，可借鉴医改的经验，以县级乃至省级单位进行定量集中采购，农民不愿意种田其中一个关键原因是农资太高了）。

二、加强农业农村基础设施建设

首先，要搞清楚为什么传统的农业基建仍是优先考虑的目标，为什么路水电气网还是当下最严峻的问题之一。农村的硬基建部分也进行了十余年的建设，面对过去几年的突发异常的、特大的自然灾害，“大旱大涝”所造成的农业损失仍不能降低至合理水平。在此，林博士也认为水利建设是缓解极端天气影响农业生产的关键。

第二，农村的基础设施建设和公共服务供给主要在宜居宜业和美乡村建设部分涉及，包括人居环境整治（厕所革命、污水处理、垃圾分类）、路水电气网等“硬基建”和教育、医疗、养老等“软基建”。戴明洁博士指出，硬基建要特别强调村庄公共基础设施管护责任，“软基建”要以公共服务资源的下沉为导向，强调教育医疗设施的乡村两级布局。需要注意的是，在文件第九条保障措施中的县域城乡融合部分，指出县域城镇化的短板在中心镇的市政和服务设施建设，建议以教育、医疗、养老等县域共同体来统筹城乡资源的配置。

从乡村基础设施的建设流程角度，目前的乡村基建还是以规划建设为主，但真正的难点可能在前期的投融资和后期的运营管护阶段。尤其是基础设施投融资模式的转型升级方面，考虑到目前需要有效防范化解重大经济金融风险的实情，例如防范房地产业引发系统性风险、防范化解金融风险、防范化解地方政府债务风险等领域，都影响着传统基建投融资模式的可行性，需要重点考虑。

李博士也补充到，面对融资空间的缩小的现实，地方政府试图通过债务转移，即鼓励基层“先建设后垫资”，让地方先动员工程方先垫资建设，等项目到了之后再补上，从而维持一种透支型的建设模式。

三、强化农业科技和装备支撑

今年首次把“农业科技和装备”的部分单独列出，比过去放在了“农业基础支撑”的部分里更凸显了对农业本身的现代化要求。郑凯方博士认为，农村的现代化，核心是农业的现代化，除了农地建设、农业设施这些硬基建以外，还有比如5G、北斗卫星导航等信息技术基础设施，以及种业技术、农机装备等农业技术的研发、部署和应用。值得注意的是，第十二条提到了“北斗智能监测终端及辅助驾驶系统集成应用”，当过去我们讨论农业农村的新基建时，大家先想到的是通过新媒体平台直播卖货或者进行乡村旅游的宣传营销。郑博士认为，农副产品销售和乡村旅游并不是农村产业的核心，而是处于下游或衍生环节，因此不应该成为乡村新基建投资和应用的中心。新基建应该切实地支持农业生产本身，提高农业生产率。“推进农业绿色发展”也是连续几年重视的部分，尤其是防止土地污染的工作将继续加强。

还有农业防灾减灾工作的部署跟往年不同，今年提出了“开展新一轮农业气候资源普查和农业气候区划工作”。往年侧重的是应对和防范当下的农业生产所面临的气象灾难、病虫害等风险问题，那么今年的工作则面向了未来更长远的10~20年的农业灾害风险预测和防范。农业生产是“靠天吃饭”，今年文件强调了对农业气候资源的战略性“摸底”，这不仅是回应2022年我国三大淡水湖遭受了严重的干旱问题；更是因为在全球气候变暖不可逆转的大趋势下，每年极端气象灾害从偶发性转变成多发性，未来农业发展必然要适应全球变暖引发的一系列问题，并要精准地进行农业灾害预测和防范。

四、提升基本公共服务能力与推进县域城乡融合发展

今年的文件将“加强基本公共服务县域统筹”拆分成了“提升基本公共服务能力”与“推进县域城乡融合发展”两个部分。那么该如何理解“公共服务资源下沉到乡村”与“县域城乡统筹”的关系呢？

座谈过程中，林博士指出，这是一体两面的政策议题。当下的软基建也就是“医教养”的公共服务设施大量集中在县城，需要下沉到人口密集的乡镇（村）当中。而下沉的先决条件则是通过县域统筹和城乡融合，强调全县域共同体的建设，避免县城对公共服务资源的虹吸效应，将优质的资源下沉到乡村中去。戴博士认为，政策需要分类讨论公共服务资源的分配，养老可以下沉，但教育、医疗资源需要集聚才有优势。李博士非常同意此观点，并强调公共服务资源分配要平衡规模效应和获取成本的问题，农民进入县城获取教育资源的成本是非常大，甚至要花费两代人积累的资源进入县城。林博士回应道，对公共品可及性而言，获取成本不宜过大，公共品的提供应该有一个大致的平衡，地方政府需要在人口趋势和产业基础之间寻求平衡点。诚然，城镇化的过程无法避免乡村的空心化的现象，我们不应该一味追求日、韩那种超大城市的人口集聚状态，但要客观认识自然的城市化、合理的空心化，不自然的城市化、不合理的空心化。应该结合不同农民群体的发展能力，讨论哪些农民留在县域，哪些留在乡村。搞清楚现在的乡村是谁的乡村，是谁对农村有需求，尤其是保障乡村中的弱势群体对公共服务设施的需求。

华南理工大学博士研究生李欣茹也提出了她的观点：以教育资源分配为例，当下的教育城镇化的发展是个异化的过程。不仅拉住了上层人民，还裹挟了中、下层的人民。教育城镇化加速了乡村教育的衰弱，降低了乡村教育的质量，中下层的人民为了阶层的跃迁，“再苦不能苦孩子，再穷不能下一代”信念的支撑下，他们就不得不依赖教育这唯一路径，为自己孩子争夺更好的教育资源。而他们进入城镇的过程就会面临两大门槛，第一道门槛是买房，第二道门槛是生活成本的增加以及家庭成员分工和家庭策略发生变化，比如家庭中的祖辈需要不停来回城乡，工作日照顾孩子、周末照顾老伴，往返不止，最终造成三代家庭生活的异化。另外，子代照顾的问题也会导致祖代的养老问题严重，乡村高龄独居老人的出现正是公共资源被吸走后的连环效应。因此，将优质的公共品下沉到乡镇，是能有效地避免上述的问题，大幅降低农村家庭的获取公共资源的成本。

中山大学博士生研究生崔昌杰也补充了他的看法：农村养老问题其实是和农村的医疗保障绑定在一起的，第二十七条措施中强调了“加强农村老幼病残孕等重点人群医疗保障”和“推进乡村医生队伍专业化规范化，提高农村传染病防控和应急处置能力”。在传染病防治上，总体来说村医的专业化程度与城镇医生相比仍旧较低，对传染病的重视程度不高，可能对特殊传染病产生忽视，更多时候当做普通小病来治疗。因此，乡村医生的专业化和规范化可以推动农村卫生事业的发展。但却也不能忽略政策的适配性，农村作为一个熟人社会是不同于城市的，乡土社会内的村医原先是在地化和经济化的：在村庄内享有一定声誉，在村治疗也是费用低廉的。而村医专业化、规范化也就同时意味着培养成本高昂、脱离乡土环境，那么如何让这部分已经专业化的医生愿意回到乡土、服务乡土也就存在一定难度。与此同时，治疗手段和程序的专业化、规范化也在某种程度上推高了基层就医成本。那么如何在专业化、规范化背后协调好在地化和经济化是一门艺术，也涉及到了财政资源的配置方式及效率。然而，除了资金问题外，也存在着乡村之间与乡村内部的医疗和药物资源不到位的问题。譬如困扰农村老年人的失眠问题，不少村医无法开具足量、有效的精神类药物，村民只能通过非正规渠道获取。村与村之间也存在医疗资源的竞争与虹吸，一个好的村医的出现往往可能是以“消灭”其他村的村医为代价。最后，政策的实施不能忽略弱势群体的社会保障问题，目前农村对残疾人和精神病患者的生活照料只是停留在了温饱层面上，并没有解决其社会需求。

在座谈会的最后，林辉煌博士表示，不要用“城市”来想象农村，政策不应该把农村当作城市看待，应该按照农村的发展模式和规律提出适合农村的本土化建议。中央一号文件所涵盖的内容全面且广阔，我们的讨论虽不能面面俱到，但至少能够结合自身研究领域找到文件里政策所回应的答案，考察政策实践的风险，以及理解政策制定的目的。