一、补奖政策出台的主要背景。
为保障国家生态安全，促进牧区牧业发展和牧民增收，维护民族团结和边疆稳定，统筹城乡和区域协调发展， 2010年10月12日国务院常务会决定，从2011年起中央财政每年安排资金134亿元在内蒙、四川等八个主要草原省区全面建立草原生态保护补助奖励机制。
  党的十六大提出要“加强西部地区生态环境建设”；十七大明确提出“建设生态文明” 、“加强草原建设，促进生态修复”。中央7个“1号文件”持续强调草地生态保护问题，2010年的1号文件更是明确提出了“切实加强草原生态保护建设，加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准。落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧，发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设。推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。加大草原鼠虫害防治力度。加强草原监理体系建设，强化草原执法监督。”

  二、实施补奖政策的原因。
  一是草原退化严重，可利用面积减少，生态功能弱化。全国约90%的可利用天然草原不同程度退化，中度和重度退化面积达23亿亩，产草量比20世纪80年代平均下降30-50%，草原生态功能弱化，水蚀风蚀造成水土流失严重，加剧了泥石流等自然灾害的发生。
  二是牧民就业渠道窄，生产生活成本高，收入积累缓慢。由于语言、生活习惯等因素影响，牧民转移就业难度较大，收入主要来源于草原畜牧业。但牧业生产成本较高，牧民依靠畜牧业增收乏力。2008年，全国264个牧业和半农半牧业县，牧民人均纯收入3714元，不到同期全国农民平均收入的80%。同时，牧区生活消费成本较高，牧民家庭收入积累缓慢。29%的牧业县和33%的半农半牧业县是国家扶贫开发工作重点县。
  三是草原保护投入不足，生产扶持力度弱，牧区发展可持续性不强。近年来国家在牧区教育、医疗卫生、社会保障等社会事业方面投入较多，但对草原生态保护和牧业生产的投入力度不足，惠牧的生产性补贴政策明显少于惠农的政策。

  三、补奖政策的基本原则。
  ——生态优先，民生为本的原则。重生态，保民生是建立草原生态保护补助奖励机制的根本出发点和最终落脚点。牢固树立草地生态与牧民生计统筹兼顾的理念，通过落实补助奖励政策，把草原生态保护与牧民增收紧密结合起来，力求生态效益、社会效益和经济效益的协调统一，确保国家生态安全、牧民持续增收。
  ——明晰责权，补奖到户的原则。草地承包责任制是建立草原生态保护补助奖励机制的重要前提。落实补奖政策必须明确草地的所有权、使用权、经营权和管护责任，坚持草地国家所有、村管村用、权责到户。建立依法监管、社会监督、村民管护相结合管理制度，以村为单位确定禁牧草地和推行草畜平衡的面积，明确每户的草地面积、奖补内容、标准及管护责任，每年根据绩效考核结果将补奖资金直接兑现到户。
  ——草畜平衡，多措并举的原则。建立草畜平衡机制是核心，也是难点。推行草畜平衡必须建立健全草地管理的四项基本制度，按照以草定畜、增草增畜、科学利用、可持续发展的要求，采取“减畜、增草、提质、转人、转变生产方式”等综合配套措施，并将牧民定居工程、退牧还草工程、牧区扶贫开发等重大工程建设与补奖机制的建立有机结合，有效保持草畜的动态平衡，确保草地资源的永续利用和牧区的可持续发展。
  ——政府主导，牧民主体的原则。强化政府的宏观调控，整合资源、综合施策、保障投入、统筹协调、统一组织，建立健全草原监理监测体系、畜牧技术支撑体系、考核评价机制。充分尊重牧民意愿，增加政策实施的透明度，让牧民群众在享受补奖政策的同时，也知晓承担义务和责任，充分发挥牧民主体作用。真正让这项补奖政策成为社会认同、牧民满意的德政工程、民生工程、生态工程。
  ——因地制宜，科学实施的原则。尊重牧区、牧业、牧民客观实际，从实际出发，因地制宜，分类指导，杜绝一刀切、千篇一律的简单做法。省、州、县都要制定科学合理的实施方案，明确思路、目标、步骤，创新工作方法，科学有序推进补奖政策的落实。

  四、实施期限及目标。
  实施期限为：2011年-2015年。 对中度退化的草原（主要是草原植被较差，盖度在50-70%的冬春草场），主要采用围栏休牧来培育草原。在牧草萌发至种子成熟期间（牧草种籽成熟落地前）进行休牧，休牧期为每年5月1日—9月30日。休牧期以外的时间控制放牧强度，轻度放牧利用。重度退化草原  重度退化草原（一般为草原植被差，盖度在50%以下的夏秋草场），对草原实行长期围封，严禁放牧利用，使牧草自然生长、结实，实现牧草种子繁殖，通过草地的自身调节和更新，使优良牧草的比例增加，植被得到恢复。目标：通过5年建设，禁牧区的草原植被盖度提高15个百分点以上，生物产量提高50%以上；使草原实现草畜平衡，草原植被盖度提高5个百分点以上，牧草产量提高10%以上，草地生态环境得到明显改善，总体恶化的趋势得到有效遏制。从而促进我州牧民年人均纯收入增加1000元以上，每年政策性增收人均达到400元以上，牧民收入持续增加。

  五、实施范围。
  在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南８个主要草原牧区省（区）的264个牧业、半牧业县全面建立草原生态补助奖励机制。四川省有48个县，我州18个县全部纳入实施范围。

  六、补奖内容及标准。
  中央财政每年安排资金134亿元，将资金切块下达到省，实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制，由各省（区）组织实施。
  1、实施禁牧补助。
对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政给予禁牧补助。禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡。
  2、草畜平衡奖励。
对禁牧区域以外的可利用草原推行草畜平衡。根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量。草畜平衡奖励持续实施，直至形成草原合理利用的长效机制。
  3、生产性补贴。
（1）实施畜牧良种补贴，在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围。
（2）实施牧草良种补贴，主要是人工草地给予补贴 。
（3）实施牧民生产资料综合补贴。
  4、绩效考核奖励。
根据各地草原生态保护效果、地方财政投入、工作进展情况等因素进行绩效考评，对工作突出、成效显著的省份给予资金奖励。

  七、进度安排。
  1、前期准备阶段（2010年10月—2011年12月）。
  2010年10月—2010年12月：开展前期调研、组建工作机构、制定相关标准、工作规范、管理办法、实施细则，开展技术培训、宣传动员，形成省、州、县的初步实施方案，开发基础数据库专用软件。
  2011年1月—2011年6月：全面落实草地承包责任制，建立规范化承包档案，加强草原承包规范化管理。开展草原和牲畜普查，核定草地禁牧面积、牧户，明确草畜平衡的面积、牧户，确定草畜平衡推进方案，开展畜草种质资源调查和种畜鉴定，健全规范化的种畜标识及档案卡，确定综合性生产直补的内容和户数，建立基础数据库。
  2011年7月—2011年12月：与牧户签订禁牧、草畜平衡责任书，发放补奖政策实施证书；研究制定考核评价办法，资金管理兑付办法及监管机制；理顺和健全省、州、县的草原监理和执法体系，研究乡级监管责任主体岗位设立和村级草管员公益性岗位的确定，开展草原的监理、监测和绩效考核工作，根据考核和评价结果兑付补奖资金。
  2、期中实施阶段（2012年—2015年）。
分年度抓好各项建设、监督管理、动态监测、考核评估及补奖资金的兑付，修正完善各项措施、制度，不断改进各项工作，深入推进政策的实施。
  3、评价总结阶段（2015年）。
全面开展政策落实情况的阶段性总结及评估，充分提出新时期、新阶段巩固提升的新举措。

  八、健全保障制度，加强政策配套。
为确保草原“禁得住”，牲畜“减得下”，监管“抓得实”，平衡“可持续”，资金“用得好”，牧民“能增收”，要建立健全保障机制，加强地方政策的组装配套。
  一是要研究制定禁牧及草畜平衡草地的评价考核标准、载畜量及草畜平衡点的测算办法、草畜平衡管理办法等技术标准、工作规范和管理方法。
  二是依法制定违反禁牧制度和草畜平衡制度的处罚措施。
  三是研究出台地方配套政策。省、州、县财政都要落实配套资金，将基础数据库建设、监理监测、绩效考评、相关工作经费纳入年度预算，各级要研究出台减畜奖励补助、舍饲圈养补助、村级草管员补贴、草原监理监测体系等相关配套政策，切实加大地方投入和政策配套，确保中央政策得到全面有效落实。
  四是建立政策落实监督长效机制。健全禁牧草地、草畜平衡的核查、绩效考评、运行维持、监督管理、奖惩兑现和责任追究等机制和制度，采取草畜平衡公示、牧民自行申报、县乡政府抽查和社会监督举报等多种措施，完善核查监督机制。

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